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基于“目标设定”和“指令性安全”监管之差异,谈如何更好推动落实安全生产主体责任

发布时间:2020-08-28 09:47:50    编辑:

  何继宏博士认为,国内目前的行业监管方式采取合规和政府指令监管的方式,存在企业主体责任履行自觉性差和被动式管理等诸多弊端;对此,何博士结合当前国际上普遍采纳的“基于目标设定”的监管方式,以此可以提高广大企业的主体责任落实主动性和自觉性,更能提高企业的安全管理能力和水平。

 

 

一、本文来源

 

  在《欧洲和澳大利亚安全生产法规的发展历程和启示》中,笔者介绍了澳大利亚各州政府在2000年前后纷纷实施了以“基于目标设定”的“安全例证”制度(Safety Case Regime)(在澳大利亚各州政府承担安全生产监管责任)。“安全例证”制度仅针对重大危险设施企业(Major Hazard Facility)(类似于中国的重大危险源企业),制度要求运营者必须证明对重大危险的有效控制,提交《安全例证报告》(Safety Case)。
    该制度的基本原则是:风险的制造者必须管理这些风险。监管者认为重大危险设施的运营者对其设施有最深入的了解,因此,运营者应当是评估设施的生产过程:辨识危险、评估风险、控制风险、实施安全管理体系以确保风险控制始终有效等的责任者,通过提交例证报告向监管部门证明风险被降低到合理可行的最低水平(ALARP)。

 

 

 

二、安全例证报告要求

 

  下面,以维多利亚州政府对重大危险设施的运营者提交例证报告的基本要求为例,让读者对例证报告的基本内容有个概念性的了解,以下是直接引用维州WorkSafe(安监部门)网站的相关信息。

重大危险设施的运营者必须(责任):

 

–对所有潜在的重大事件和所有重大危险进行全面、系统的安全评估。
–辨识设施可能发生的所有重大事件,以及可能导致或促成这些重大事件的所有危险。
–在合理可行的范围内,消除发生重大事件的风险。如果发生消除重大事件的风险不合理可行,则运营者必须采取风险控制措施,在合理可行的范围内降低风险。
–采取风险控制措施,如果发生重大事件,将在合理可行的范围内降低其对现场和场外人员造成后果的严重程度。
–针对重大危险设施建立并实施安全管理体系,该体系为所有风险控制措施提供了一个综合的集成管理体系。
–针对重大危险设施制定应急计划。
–审查并在必要时修改重大事件的危险、可能的重大事件、安全评估、风险控制措施和应急计划。

 

    《职业健康法》要求,重大危险设施的运营者需要使用安全例证报告实现安全运营。安全运营要求:
•针对危险和重大事件采取的控制措施及性能标准是“充分的”,即具有适当、可用、能用、可靠、足够的控制层,从而在合理可行的范围内消除或降低风险。
•安全管理体系是一个全面和综合的管理系统,用于确保针对危险和重大事件采取的控制措施的充分性和可持续性。

 

 

 

三、“基于目标设定”的监管实例

 

  再举一个实例,硝酸铵在昆士兰州主要用于生产采矿用炸药,每年大约使用一百万吨以上(全澳洲大约两百五十万吨),而且大部分在本地生产。因此,昆士兰是硝酸铵生产和使用的大省,硝酸铵被分类为所谓的“安保敏感的硝酸铵”(security sensitive ammoniumnitrate,以下简称SSAN)。
    黎巴嫩贝鲁特港重大爆炸事故后,昆士兰政府对硝酸铵制造及存储企业负责人(authority holders)提出了9点要求,这个实例可以帮助大家了解监管部门是如何实践“目标设定”监管制度,如何通过这样的制度强化企业的安全责任。摘录相关内容如下:
SSAN生产和/或储存的负责人要审查其当前的安全和管理体系,以确保严格遵守有关处理该物质的立法、标准和操作规范。审查应包括但不限于以下方面:
1.     现有SSAN制造/存储的风险评估,要考虑流程、程序或其他安排随时间发生的任何重大变化以确保仍然适用(即没有过时)
2.    安全和安保管理体系,特别是用于库存控制、卫生管理和隔离,以及废物或不合格产品的质量管理流程
3.    审查对信息公告53-安全敏感的硝酸铵(SSAN)(IB53)的存储要求的遵守情况
4.    每个现场的存储量的(安全)距离是否足够、与受保护的工程和易受伤害的设施的安全距离,并且需要包括关注存储条件以及来自与存储位置相邻的外部对现场的侵蚀情况
5.    每个现场的应急响应和管理计划
6.    安保计划,特别是对无监督访问SSAN的人员的控制
7.    承包商和分包商的培训和控制
8.    设备维护以及冷热作业授权控制
9.    运输流程和程序,包括对周转存储区的控制和使用
企业负责人需要在2020年9月18日前向监管部门提交上述审查报告。

 

 

 

四、“目标设定”和“指令性”监管的优缺点分析

 

  以上两个实例都遵循了“风险的制造者必须管理这些风险”这个基本原则,企业承担所有的安全管理责任而且必须向政府监管部门证明自己有能力并付诸了实践,将企业的风险降低到合理可行的水平,这是获得监管部门颁发的生产许可证的前提条件。
  笔者认为“目标设定”的监管办法就如同“开卷考试”,在一定的框架下企业可以自由选择科学系统的方法来管理企业的风险,但所提交的安全例证报告必须经得起监管部门安全专家的审查,同时必须践行报告说明的做法,即“怎么说的就必须怎么做”,监管部门可以随时到现场审核。这种“开卷考试”的监管方法在给了企业很大自由度的同时,将安全责任全部落到运营者的头上,既松开了运营者管理安全的双手,又将风险降低的标准无限向下推,即风险没有最低只有更低,运营者随时间推移必须持续降低风险,对运营者来说,安全管理的挑战实际上更大,要达标(获取生产许可证)就必须认认真真、踏踏实实地做好安全管理工作,并且不断地持续改进。
  与之相比,“指令性”的监管办法就如同“闭卷考试”,运营者只需要完成监管部门提出的具体要求就可以达标,显然对运营者来说要容易的多,但是安全管理的实效性却受到质疑。笔者认为,这种“指令性“的监管办法存在很多弊端。
  首先,要达到安全管理预期的实效性,例如“有效遏制重大事故的发生”,其前提是这些监管部门制定的具体要求必须在理论上能够实现预期的目标,实际上这是很难做到的,甚者是不现实的,因为行业间存在差别,企业的具体风险更是千差万别,通过实施一套具体要求很难实现有效管控风险,遏制事故的发生。
  其二,不利于落实安全责任,运营者可能只仅仅完成那些具体要求,而忽略有效管控风险的额外任务。部分责任仍然停留在“闭卷考试”的出题方。
  其三,“捆住了运营者的双手”,因为运营者必须完成那些具体要求,无论它们是否与企业风险管理的具体情况相匹配。而且不同的人可能对这些“具体要求”有不同的解读,“具体要求”还会不断变化和增加;这使得运营者疲于应付,根本没有时间和精力制定长期战略规划,不利于企业系统科学地管理安全来实现可持续的安全管理能力。

 

 

 

五、思路和建议

 

基于上述分析,笔者对推动落实安全主体责任有以下思考:

 

1、转变思路

 

  近年来,化工企业尤其是危化企业的安全形势趋于严峻,这也导致政府的监管力度越来越大,法律法规越来越细、越来越多、越来越严,这似乎与政府不断强调的落实安全主体责任的意愿相矛盾。一方面,监管者试图强制运营者承担起主体责任;另一方面,监管者又对运营者放心不下,于是制定越来越多的具体要求,企业也疲于应付,越发失去了安全工作的主动性。我们应当认真思考这样的问题,如果我们继续沿用上述思路走下去,再过5年、10年、20年,化工企业的安全工作能到达什么样的水平?
  笔者认为,为了更有效地落实安全主体责任,提升安全工作的实效性,监管者需要转变思路,将安全管理的责任完全下放到企业运营者的肩上,赋予企业运营者更大的自由度,放手让企业自主制定安全管理战略,实施安全管理体系,监管者从单纯的监管转向引导、监督和支持企业做好安全工作,最终实现双赢结果。

 

2、大胆创新试验新方法

 

  着眼未来,积极学习和探索新的安全监管办法,可以考虑挑选个别化工园区试运行基于“目标设定”的监管方法。园区可以借鉴国外的成功经验,通过前期的精心设计和充分论证,不但探索过程的风险是可控的,而且成功的可能性是非常大的。如果一旦成功就意味着找到了一条全新的安全管理道路,其重大意义是不言而喻的。因此,这是一件值得去做的事。

 

 

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